PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA INDUSTRIA ELÉCTRICA ACTUAL

Por: José Ignacio Fernández Carús

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En Diciembre de 1992, se reformó la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica para permitir una mayor participación del sector privado en la generación de energía eléctrica. A pesar de está importante reforma, la participación del sector privado ha sido limitada. La existencia de condiciones monopólicas en la comercialización y la regulación vigente hacen poco atractiva la inversión del capital privado sin garantías del Estado en la generación de energía eléctrica. Bajo la regulación actual, los PIE ( productores independientes de energía ) sólo pueden vender su producción a CFE bajo contratos de largo plazo.

Por otra parte, ante la falta de un mercado para vender sus excedentes de producción, los generadores y autoabasteccedores se limitan a satisfacer sus necesidades propias. Así, los proyectos de generación sólo son rentables para los inversionistas privados cuando el productor consume toda la energía eléctrica que genera o cuando la producción es vendida totalmente a CFE mediante un contrato de largo plazo bajo la modalidad de PIE.

LA EXPANSIÓN DEL SISTEMA ELÉCTRICO NACIONAL

El incremento en la demanda eléctrica requiere una inversión de 250 mil millones de pesos a precios constantes sólo en los próximos seis años (con fecha 10 03 1999 ) para construir una capacidad adicional de generación de 13 GW para modernizar los sistemas de transmisión y distribución a fin de alcanzar estándares internacionales en calidad y eficiencia del servicio.

La expansión de la capacidad en generación en este periodo implica un incremento que representa más de la tercera parte de la capacidad disponible en estos momentos y equivalente al esfuerzo de varias décadas de incrementos en la capacidad de generación. Los requerimientos de inversión seguirán aumentando durante los siguientes años.

Durante los últimos tres años, la estrategia del Gobierno para hacer frente a estos requisitos ha sido utilizar el financiamiento privado a través de esquemas de construcción ˆ arrendamiento ˆ transferencia (CAT ) y de producción independiente de energía. Hasta la fecha, CFE ha celebrado contratos tipo CAT por un total de 4.1 GW y tres contratos de producción independiente de energía por 1.1 GW, que representan 11.6 y 3.1 por ciento, respectivamente, de su capacidad de generación. Además, están en proceso de licitación nuevos proyectos de producción independiente de energía.

Estos esquemas no representan una verdadera inversión de capital por parte del sector privado, ya que el Estado asume los riesgos de inversión. Por ello, en otros países, dichos esquemas están siendo abandonados a favor de reformas estructurales de apertura a la competencia y al capital privado.

La red de transmisión presenta pérdidas de energía y problemas de capacidad y confiabilidad en algunos tramos. Esto dificulta el aprovechamiento eficiente de la capacidad de generación. Las restricciones de algunos enlaces del sistema interconectado no permiten despachar a su máxima capacidad algunas centrales de generación de menor costo, lo que incrementa el costo global de producción de energía eléctrica. En los últimos años, las inversiones necesarias para mejorar las características de la red de transmisión y elevar sus parámetros de confiabilidad, seguridad y calidad de servicio, se han retrasado debido a restricciones presupuestales.

En materia de distribución, el rezago de inversión se ha reflejado tanto en pérdidas técnicas por sobrecargar las redes y equipos de distribución, equivalentes a 10 por ciento de las ventas en baja tensión, como en pérdidas comerciales por insuficiencias de medidores y otros equipos. Ello se ha traducido en mayores costos de producción, en un uso más intensivo de combustibles y en un deterioro de la calidad y confiabilidad del servicio.

Las inversiones en los sistemas de generación, transmisión y distribución son impostergables. Sin estas inversiones se pone en riesgo la prestación del servicio a la población en general en las condiciones que demanda la competitividad de la economía y con ello la capacidad de generación de empleos de la planta productiva del país.

IMPACTO EN EL PRESUPUESTO PÚBLICO

Uno de los problemas más importantes que enfrenta la industria eléctrica actual estriba en la carga que implica para las finanzas públicas la necesidad de efectuar costosas inversiones con cargo a un presupuesto limitado, especialmente cuando el presupuesto cuenta con pocos recursos para otros objetivos prioritarios como la seguridad pública, los programas para aliviar la pobreza extrema y otros programas sociales como la salud y educación.

En estas condiciones, los esfuerzos del Estado deberán verse complementados con los del sector privado para garantizar el financiamiento de las inversiones que hoy demanda la industria eléctrica.

En los mercados eléctricos competitivos de otros países ha quedado ampliamente demostrado que los inversionistas privados están dispuestos a asumir los riesgos de sus proyectos. Cuando existe un mercado competitivo, crece la construcción de centrales eléctricas sin la necesidad de celebrar privadamente contratos de largo plazo para la comercialización de la energía generada. Lo anterior hace previsible que la reforma propuesta por el Gobierno traiga consigo importantes volúmenes de inversión privada para el sector eléctrico en términos más favorables para el país.

FALTA INCENTIVOS COMERCIALES

En la actualidad, los dos organismos que tienen a su cargo la prestación del servicio público de energía eléctrica operan como dependencias del Gobierno con una fuerte incidencia sobre el presupuesto federal. La importancia presupuestaria del sector eléctrico genera un conflicto entre objetivos macroeconómicos del Gobierno y el desarrollo de la industria eléctrica. El control de la inflación y los límites del presupuesto nacional, entre otros objetivos, determinan en gran medida las decisiones de inversión que deben adoptar CFE y LFC.

El gobierno ha fijado las tarifas eléctricas tomando muchas veces en consideración la situación macroeconómica, y no sobre la base de los costos de la industria. Las tarifas para uso residencial y agrícola no son suficientes para que CFE y LFC para que cubran los costos correspondientes. La diferencia entre los precios y el costo, superior al 50 por ciento en el caso del sector residencial demuestra la magnitud del subsidio que reciben los usuarios.

Existen razones para otorgar o mantener subsidios, pero la política actual de concederlos de manera generalizada a través de las tarifas está socavando la viabilidad financiera del sector. Resulta preferible que los subsidios se concedan en forma transparente y se destinen a quienes realmente los necesitan.

Debido a los limites presupuestarios, el gobierno no ha podido financiar las inversiones que requieren, en particular, los segmentos de transmisión y distribución. Como consecuencia de lo anterior, la producción de algunas centrales de generación eficientes no pueden llegar a los usuarios. Ello necesariamente encarece el costo del fluido eléctrico.

FALTA DE COMPETENCIA DENTRO DEL SECTOR

Otro inconveniente que presenta la estructura actual de la industria eléctrica es la falta de competencia, sin la cual no se dan los suficientes incentivos para aumentar la eficiencia, a pesar del esfuerzo que realizan los trabajadores y técnicos de la industria eléctrica nacional.

El programa PIE introdujo un sistema de ofertas competitivas para la construcción y operación de nuevas centrales de energía eléctrica. Sin embargo, esta competencia queda restringida a la adjudicación inicial de los contratos, después de la cual el PIE disfruta de un precio protegido y de un mercado garantizado.

Un sector eléctrico auténticamente competitivo reduce los costos e incentiva la innovación. En un mercado eléctrico mayorista, la competencia es continua y ejerce constantes presiones para la reducción de precios. Además, en los segmentos en que no puede existir competencia (transmisión y distribución ) opera una regulación económica que establece condiciones similares a las que brinda un entorno competitivo. La estructura actual de la industria eléctrica no proporciona ninguno de estos incentivos.

FALTA DE JUSTIFICACIÓN PARA CONTINUAR CON LA INTEGRACIÓN VERTICAL.

La organización de la industria eléctrica a través de monopolios integrados verticalmente ha dejado de ser necesaria dado el avance tecnológico y la reducción de la escala necesaria para la generación eficiente de electricidad.

Durante décadas, el establecimiento de monopolios verticalmente integrados fue la forma predominante de organización de los sectores eléctricos en todo el mundo. La dimensión óptima de las centrales eléctricas era cada vez mayor. Por esta razón la generación de energía eléctrica fue concebida como un monopolio natural y era más eficiente que una sola empresa se encargara del servicio de electricidad para una región determinada. Esta fue la forma de organización que perduró hasta la década de los ochenta.

Sin embargo, hoy en día no se justifica mantener monopolios en la generación de energía eléctrica ni conservar la integración vertical en las demás actividades de la industria eléctrica. Los cambios tecnológicos registrados a partir de los años ochenta han reducido la dimensión óptima para las centrales eléctricas. Estos cambios han obedecido a los descubrimientos en resistencia de los metales, consecuencia de los programas espaciales, y a la introducción de turbinas de ciclo combinado operadas con gas natural con altos niveles de eficiencia.

Lo anterior permitió a los generadores competir con centrales de menor tamaño, así como reducir el tiempo para su construcción y montaje. Esta circunstancia también permitió a las pequeñas empresas financiar nuevas instalaciones de generación y ubicarlas en los lugares más convenientes.

Si bien la generación ha dejado de ser un monopolio natural, las economías de escala continúan siendo aplicables a las redes de transmisión y distribución de electricidad todavía deben ser considerados monopolios naturales.

La posibilidad de establecer condiciones de competencia en la generación ha desarrollado nuevas formas de organización en la industria eléctrica. A su vez, las razones que justificaron la integración vertical de la generación, transmisión y distribución han perdido vigencia debido a los cambios tecnológicos en telecomunicaciones y al manejo masivo de datos con procesadores de bajo precio. De hecho, la participación de un número importante de empresas de generación en la industria hace deseable que ninguna de estas empresas tenga el control de la transmisión o de la distribución.

La distribución es un servicio al público en general e implica la atención a los clientes, De hecho, contar con varias empresas de distribución regionales permite que los distribuidores respondan mejor a las necesidades de la comunidad a la que establecen. También facilita la regulación, porque permite comparar el desempeño de dos o más empresas distribuidoras.

Fuente: Propuesta de cambio estructural de la industria eléctrica en México.

Secretaría de Energía